另一方面是因为这类行为令人们无法进行合理回避，如果人们只要作出合理的努力或者并无什么不便就能够有效地避开这些经验，那么人们就无权要求国家的保护。

如无必要，不要轻易创设强制性规范。参见[美]丹尼尔A·法伯著，刘秀华译，何玉梅校:法律形式主义举隅，载《中央政法管理干部学院学报》2001年第1期。

）法律行为的效力除自治的基础外，还有不自治的基础，这两者确实不能被人为地割裂。质言之，是否违反强制性规范不明时，宜解为不违反，即有疑义，从不违反。强制性规范的设置又何尝不应如此。如就合同法第229条所确立的买卖不破租赁制度而言，该条以保护承租人为目的，（注：买卖不破租赁制度的目的在于保护承租人利益。有效，意味着法律行为被国家建立的法律秩序所承认，受到国家公权力的襄助。

这种建基于财产、契约、世袭制、家族制等基础上的封建性自由一直延续到18世纪，经过文艺复兴、宗教改革以及农民战争等剧烈的社会运动，才逐步演变发展成为近代性的个人自由。相反，法律行为自由系存在于一个由国家法律所给定的范围之内，并由国家予以实现，也即由国家向私人提供国家法律保护组织以供其使用。服务型法治政府的建立，是行政法治发展成败的折射。

而这就是一个实体——对于社会利益资源以及程序机会可能的设定标准与结果的问题，应当遵循正当的程序，但是同时更应遵守正当的实体规范。要清醒地将我国行政法治发展定位于基础阶段，在制度建设上着力防范和克服法制进程中制度失灵与泛形式化的消极后果，必须强调和突出行政法制的秩序重建与价值共识的双重功能，着力解决其中的民主行政、组织法制、实体正义与监督合力等行政发展战略的重点问题。第六，平衡观点基本适合社会主义的和谐本质及其统筹协调的现实要求，贴近中国国情中的政治经济文化等基本规定性和现实阶段性特征，因此在具有普遍性的同时又具有国别性和时代性。而不仅仅在形式的合法性上服从法律规则。

甚至有学者认为：在这种变法背景和变法心态中，法学界容易流行的是公共知识分子的法律政策学，而不是强化法律共同体的法律解释学。要正确对待、充分估价和有效发挥人民群众作为行政法制建设的动力源泉的决定作用，理解和适应人民群众的政治参与的积极性、人权保障的坚定性、法治追求的彻底性，而决不能将其与政府行政对立起来。

蔡志方：《行政法之概念、对象及范围》，台湾行政法学会主编：《行政法争议问题研究》（上），台湾五南图书出版公司2000年版，第27－28页。[3]换言之，行政法治发展战略不同于对于政府法制建设的工作部署，而是将其置于国家、政府、社会、公民的多元共治体系和进程中以法治在公共权力行使的社会空间领域的践行和体认为指向的，不是工程力学意义的，而是结构力学甚而理论力学意义的。当然也必然要有阶段的和结构上的主次和缓急的区分。在行政法学的发展上，有学者认为，在看到使居于行政法学核心地位的解释论走向了与立法论并重的局面，行政法学的研究视野和方法呈现出一定的开放性和包容性的同时，也有学者主张要警惕把行政法学带向无边际、无所不包的学科的危险境地。

十七大报告中指出要转变职能、理顺关系，优化结构，提高效能。要将不同的监督渠道、监督制度、监督手段进行统筹协调、共同运用。主持人周旺生教授，作者系该项目子课题负责人。一方面要在制度的层次上不断调整充实行政法律制度规范，通过评估和清理进行剔除和更新。

另外参见解亘：《法政策学――有关制度设计的学问》，《环球法律评论》2005年第2期。三、结语需要说明的是，第一，行政法治发展战略不能替代和取代关于行政法制建设的具体而特定的制度创设和制度适用的理论与安排。

最后，行政法制建设是对于行政法制体系的全面革新和统筹构建。服务型政府，必须立足市场、社会、公民与政府之间的基本职能领域的界分，按照《行政许可法》第13条等的规定精神，明确政府为市场、为社会、为公民依法提供公共安全服务、公共信息服务、公共卫生服务、公共事业服务等。

在我国行政法治建设中是否应当、是否实际自觉遵循和有效体现平衡论的核心观念、基本逻辑以及政策建言，还值得进一步观察和思考。要实现法治政府目标，基础条件至少是健全行政法制和变革行政文化，必须破除一切不利于人民群众合法权益的维护和实现以及公民合法权益的保障的思想观念和制度障碍，必须从官本位的封建意识转变到民本位现代意识，必须使政府指向由政府自利转向服务公益。当然，其他观点的科学合理成分也是不可否认的、甚至和这里归纳在所谓平衡论项下的一些价值目标和分析单元、以及对于行政法治的内在结构的认识是一致的。服务是一个关系范畴、价值范畴和实践范畴。再一方面，进一步赋予政府法制机构一定的检查督导权力，更加重视制定的行政法制规范的实施与保证实施的监督检查，以及营造行政法治文化的良好氛围。第一，应当清醒地将我国行政法制发展定位于基础阶段，富有质量的法律制度的建制仍然是一个基础的长远的工作。

因此，法治政府的理念与原则、法治政府的基本标志和指标体系、法治政府和服务型政府之间的内在关系、法治政府的制度体系及其内在结构、法治政府的价值准则和战略策略等一系列方面是行政法治发展战略探讨的具体问题集群。总之，在行政法治发展战略上的主动思考、正确理解和适度应用对于行政法制建设的健康持续开展、对于行政法学理论的全面深入发展是有积极意义的。

作为集中针对政府治理领域的一个法制建设特定范围的战略，行政法治发展战略从属于所处时代的经济社会发展战略及其指导思想和基本原则，特别是直接贯彻民主政治建设和依法治国方略，并且和政府改革方略密切相关，因此具有被动性、局部性和针对性。[7]关于纳税人诉讼在约束政府支出方面的作用、公益诉讼在促进政府切实维护社会公共利益方面的作用，这些类型的诉讼在实现公众参与之下的公共政策的形成和修正方面的功能，以及在具体诉讼法律制度借鉴和构设方面的探讨是近年来的一个重要法学议题。

这是一个通过诸多看似微观点滴不足道的个案在积累和储蓄法治的经验与力量的积极态势和良好趋向。这些汇集起来，就是适应制定和实施行政管理体制改革总体方案的要求，政府职能和职权的性质、内容、规模、幅度、层级、关系等均应得到科学界定，以全面优化政府治理结构和行政组织体制，进而在职权配置、机构设置、组织关系、组织行为、组织程序和组织责任等行政组织法律规范内容上得到体现和确认。

胡平仁：《法律社会学》，湖南人民出版社2006年版。第三，当前对于行政程序法的强调是有必要的，但是我们更应当注目到在从单位社会走向市民社会（从农民工到新市民）的转变过程中，对于主体资格的一体尊重与资源分配的一视同仁，必须在行政决策和行政行为中得到恪守，不能厚此薄彼。现在可以主要参见杨建顺主编：《比较行政法——给付行政的法原理及实证性研究》，中国人民大学出版社2009年版等。[6]这种观点至少是不够细化的。

其次，整个来说，行政法律制度质量均应增强，毕竟制度之间具有集成性才能发挥预期效能。尽管在行政协调机制、行政职权冲突解决机制方面可以进行适当的完善，但是毕竟在有关裁处之中的依据是行政职权设定和配置的基本原则、基本格局和基本结构的明晰。

平衡论，按照其首倡者以及主要论者的分析和见解来看，依照我的阐释和参悟：第一，是立足于行政法律关系的基本主体结构和权利义务结构以及制度规范结构的矛盾分析得出的本体意义上的平衡，这种平衡具有潜行于追求自身实现的客观的历史演进，是行政法治及其实践的内在的基本规律。（法）米歇尔·戈代：《展望学与战略规划》，《国际经济评论》1993年第1期。

第一，这是此前法制建设阶段的合理发展。应当建立健全政府与社会、官方与民间沟通的制度安排，形成一个各方面利益相关人充分表达其利益和要求的听证过程和审议平台。

参见高秦伟：《行政法学方法论的回顾与反思》，《浙江学刊》2005年第6期。对于这种诉讼类型应当进行肯定和疏浚，进行畅通和运用，作为回应社会法治压力的管道之一。（二）行政法治发展战略目标我们认为，在一般意义上，针对一定主体的实践活动秉持战略思维、应用战略思维展开的认识活动至少包含了三个阶段：第一，战略判断阶段，即认知实践环境、实践结构和实践过程等方面的阶段，这是在纯粹的认识关系上。[2]在行政法学的当代发展上，行政法政策学则成为一种重要趋向、研究领域与研究方法。

那么，第三，实践中的协调性、实效性的追求、基础性、关键性的注意则是战略思维的有益启示，而同时对于实际进程中的偶然性、反复性和曲折性的警惕、对于首创性经验的接受以及灵活的策略应对，也同样是不可或缺的。而行政法治发展战略在主要对于政府实现自身的法制化存在和法治化监管、治理与服务做出要求和安排的同时，还必须和必然要对于与之相关联的社会治理力量与机制、监督制约体制与效能等进行筹划与协调，因此，行政法治发展发展战略和政府法制工作部署不可同日而语。

第二，在制度建设上，要高度警惕、着力防范和有效克服制度失灵与泛形式化的消极后果，必须强调和突出行政法制的秩序重建与价值共识的双重功能，增强行政法律制度的实质合理性与内在吸引力，促使行政法律制度优先要能够与人民群众的利益和愿望之间形成呼应，防止现在已经开始在一些地方和领域蔓延的制度齐备、违法泛滥、制度上网、领导下岗的窘境。一个背离法治、摆脱法制的政府一定不是一个服务人民、保障人权的政府。

服务型政府，就是要求政府担负起服务公民、服务社会的责任。所以我们认为，实体行政法更具有不可忽视的基础性，实体行政法制之中各个部门行政领域之中相对人的权利义务的科学合理的设定应予优先重视和不断加强。